当资本涌入乡村：关于乡村旅游的田野调查

摘要： ...

【编者按】当资本涌入乡村，土地与文旅如何重塑乡村肌理？西北农林科技大学人文社会发展学院院长赵晓峰带领黄河流域乡村振兴研究与评估中心课题组于2022—2024年间展开了一系列乡野调研及返乡观察活动。本书是课题组调研成果的全面呈现，也是国家社科基金重大项目“建设共建共治共享的社会治理制度研究”（22ZDA101）的阶段性成果。本书力图展现当前农村的基层党建、乡村治理、新型农村集体经济发展、产业振兴、乡村教育、农村生态等方面的基本现状，探索一些有效的乡村治理路径，同时还呈现了一些在地化的创新实践。本文摘自《大国村治：当代农民的思与盼》（赵晓峰等著，东方出版社2025年6月版）上编“资本下乡与乡村旅游”。澎湃新闻经授权刊发。

第七次全国人口普查数据显示，截至2020年年底，我国城镇人口已占总人口数量的63.89%。大量城市人口催生了新的需求，一部分城市居民对观光旅游、度假休闲、乡村体验的需求上涨，乡村旅游的发展空间被大幅拓展。在乡村产业振兴的背景下，乡村旅游逐渐从单一的产业发展向与乡村振兴战略全面衔接转变，从点状化开发转向全域化布局，并成为促进农村经济发展、调整农村产业结构、推动乡村产业变迁和带动农民增收致富的重要方向。

2022年年底，笔者前往中部某省份，围绕乡村旅游业发展中的资本下乡现象开展了为期一个半月的深度田野调查。笔者调研的C县地处长江两岸，地跨江南江北，位于山地向平原过渡地带，地势西北高、东南低，西、北、东三面环山，东南一面临平原，境内地形呈西北向东南梯级倾斜下降的趋势。由于处于地形过渡地带，C县形成了山地、丘陵、河谷等多种地貌，境内地形地貌为七分山、两分丘陵、一分平原，丰富的水资源和特殊的地形地貌造就了本地多元化的产业样态。C县总面积为3400平方千米，总耕地面积439平方千米，常住人口约56万，下辖1个街道、9个镇和2个乡。C县气候温和，光照充足，雨量充沛，得天独厚的气候条件适宜柑橘生长，柑橘构成了C县的主导产业之一。最近几年，随着旅游消费市场的扩大，C县的旅游产业发展迅猛，旅游资源以山水观光为主，集名山秀峰、奇特地貌、珍稀生物、历史遗迹、民俗风情于一体，是中部地区著名的旅游强县。

一、乡村旅游发展现状

C县的H镇是全县发展乡村旅游业的重点乡镇，而H镇的乡村旅游以J村和A村最为典型。J村属于城郊镇的镇郊村，位于H镇东侧，紧邻集镇，距省道仅有1千米，距Y市北高速公路入口1.5千米，距城区13千米，距Y市中心城区20千米。村域总面积18平方千米，林地面积20456亩，耕地面积3585亩。现有5个村民小组，1015户3216人。全村600多人在外打工，村里就业的300多人，基本是四五十岁及以上的人。J村先后被评为C县美丽乡村、 Y市生态文明村、省绿色示范村、省宜居村庄、省文明村、全国文明村。J村有个蓝莓园是当地远近闻名的蓝莓采摘园，老板是Y市人，姓王，通过在J村租地种植蓝莓。王老板向调研团队介绍道，他的蓝莓品牌在整个Y市都有一定的知名度，但由于小众水果并非常规消费，因此销售总量不大。考虑到区位优势，王老板将蓝莓园定位为采摘，采摘占到了总销量的五成。相比于卖到市区超市，采摘的利润率更高。但目前采摘还没做起来，主要因为配套设施没有跟上，蓝莓园的接待能力有限。另外，采摘还受天气等影响，这都在一定程度上增加了产业经营的风险。再加上Y市政府的项目投入重点集中在柑橘和茶叶，像蓝莓这样的小众水果很难对接到政府项目，因此蓝莓园可以获得的政府支持相对有限。

目前，最让王老板头疼的是土地经营权的问题。王老板经村书记介绍来J村承包土地种蓝莓，但是他流转的这块地是几年前来J村的武汉老板曾流转的。第一年，王老板将土地租金直接付给村里，另外还付给村里一笔管理费。后来村里让王老板将租金付给武汉老板，但他找不到武汉老板本人。同时王老板也不想把租金付给武汉老板，因为这样会增加很多经营风险。付了土地租金，但是王老板没有拿到土地经营权，这成为王老板开展经营的一个“不定时炸弹”，导致他不敢放开手脚发展。

A村位于H镇西北部，辖54平方千米，共2154人，劳动力1200人，60岁以上人口700多人，在外务工820人，2019年A村成为市级美丽乡村示范村，项目总投资100万元。

A村的奇潭景区是当地的一个3A级景区，除了做旅游，还是Y市的研学点，主要内容为科普地方民俗以及山水文化。景区目前的发展重心在康养地产，奇潭规划了50亩的康养小镇，正在建设中。这50亩地的土地性质为一般农业用地转建设用地，采用增减挂钩的方式，将50亩水田改为了建设用地，另外需要复垦50亩水田：腾退了30亩宅基地，在另外一个景区种了稻子，补了20多亩。2019年通过了招挂拍程序，售价990万元，除上缴金额，乡镇得到了200多万元作为财政收入。规划的一期工程当中，除了住房，还要建设一个3000平方米的旅游接待中心，提供住宿、办公和会务服务，并配套其他基础设施。奇潭景区的舒总指出，康养小镇建成以后，A村的人口将增加，这有助于提升景区人气，并带动地方经济发展。

围绕奇潭这一景区，当地的农家乐和小水果采摘也得到了相应的发展，在村书记的带领下，将村庄原来就种植的樱桃树进行调整，沿着村主干道形成了一条通往村内和奇潭景区的“樱花长廊”。樱花盛开时节，吸引了很多游客前来观赏游玩。在核心景区的带动下，再加上村级组织的积极作为，A村的旅游业是当地发展较好的。景区开发后，带动了周边村民就业，增加了村集体经济。而且村民在村里的收入也较为多样化，除了打工、种菜，还可能出租土地、开办民宿和农家乐、摆地摊出售自家的蔬菜、水果等农产品。景区还租了320亩土地做配套，流转农民土地1000多亩发展现代观光农业示范区。景区与村集体并非一次性买断的关系，由于目前还处于投资开发期，尚未赢利，景区承诺每年给A村3万元，等景区赚钱后按5%的股份给村集体分红。

此外，景区与村庄还可以共享荣誉。A村是美丽乡村，也是清洁文明村，还是党员活动教育示范基地，以上名誉称号对景区具有积极的带动作用，也为景区创建4A提供了条件，为景区的发展和影响力的扩大提供了氛围。另外，村庄主干道的环境整治也是出于为景区做配套的目的而开展的，村书记认为，“景区做好了，我们也受益”。

二、开发旅游业过程中的土地及其性质问题

H镇的旅游开发涉及的土地大多是点状供应，其中游客接待中心、道路和旅游设施等都是永久性的土地征用，而山林、耕地等属于土地流转。首先看林地，Y市的很多景区都是依托山林而建，其中很大一部分景点都是自然风貌和山水体验。景区的山林用地分为建设用地和背景山，其中建设用地需要立项进行林地审批，拿到土地用地批准书，而背景山可以与村委会协商租用，即经营权流转，价格不等，比如三峡大瀑布，与村里签的合同是1500元/亩，合同年限为40年，一次性付清，这个费用相对低。对于流转的耕地，若是集体土地（山林）则租金归村集体，若是承包地，则租金归村民。流转的土地，老板只享有经营权，景区开发时，老百姓的收入来源是土地租金。其中山林流转费用为每亩20～30元，耕地流转费用一般为每亩800元左右，也有每亩400元的。

由于旅游产业投资大，很多开发旅游的老板都希望能够永久性地流转土地，但旅游用地属于商服用地，永久性流转土地在法律上不符合要求，而且流转土地进行旅游开发本身也不符合法律规定，因为耕地不能直接进行旅游开发。山地可以流转用于旅游开发，比如三峡大瀑布和奇潭就涉及大量山地，而农用地必须经过招拍挂出让程序转为村集体建设用地后才能进行开发。

旅游开发的用地协调不仅涉及法律上的相关规定，同时还面临着村民的“不同意”，H镇林业局每年都要处理几十起林权纠纷，且原因多种多样。以小峰河大凉山风景区的开发为例，有耕地的农民不愿意征地，因为地被征了就没有土地了，况且以征地的方式流转土地（6万元/亩），对农民来说不划算。另外此地的开发还面临其他复杂情况，比如同样是修高速占地，其补偿标准存在差异，同一个村的村民有不同的补偿标准。

在用地协调过程中，该地曾遭遇了群体阻工与上访事件。当时小峰河村同时开展高速项目和旅游开发项目，老百姓认为同样是征地，应该按照相同的标准实施，而乡镇在做工作协调的时候，也承诺采取同一个政策，但是后期区委巡察组指出征地必须区和省一级通过才可以实施，导致当地的旅游开发不能采取征地政策，只能流转。采取流转的方式，老百姓和老板都不同意，老百姓认为补偿太低且补偿标准不一致，老板认为流转土地既无土地永久使用权，更无所有权，不敢大规模投资。目前乡镇政府处于两难境地，正探索让村民以土地使用权入股的方式来解决此问题，但是大多数在村的老百姓更加看重眼前利益，同时乡镇干部也不能保证旅游开发最终可以赚钱，如果亏本，最后仍然是老百姓的利益受损。此外三峡大瀑布与当地村民之间也有一些林地（土地）纠纷，但相比较而言，本地老板开发的奇潭景区和三峡富裕山，类似的反映到乡镇的矛盾并不多。

三、乡村旅游开发过程中的产业体系建设

旅游业属于第三产业，在乡村开发旅游还涉及产业体系建设的问题，其中最主要的问题表现为乡村第三产业发展过程中的产业体系不完备。传统农业社会本身就有一套与农业生产相配套的产业体系，包括道路、沟渠等，这些基础设施是根据农业发展的需要和特点逐步建设完善的，在此背景下，乡村社会进行农业生产就具有便利性。而第三产业产业体系与第一产业产业体系是两套不同的体系，当前农村发展第三产业，就必须重新建立一个第三产业的产业体系，比如原来修建的乡村道路已经不能满足旅游发展的要求，需要重新修建规格更高的旅游公路，此外还需要配套旅游厕所、停车场等基础设施，需要村庄社会有配套的服务供给，比如农家乐、农家美丽庭院等。再比如J村的蓝莓采摘园，有游客来了，才发现接待能力十分有限，村里既没有停车场，也没有旅游厕所，基础设施不到位。

另外，产业内部之间如何有机衔接？比如蓝莓园采摘结束后，想去农家乐吃饭，有没有农家乐？想去参加户外活动，乡村有没有配套的设施？从第一产业到第三产业需要市场主体的参与，其中就涉及运营和管理，以及产品如何与市场对接，如何开拓市场等。

综上，产业体系建设涉及四个重要因素：一是基础设施建设，包括道路、停车场、旅游厕所、休闲娱乐场所、餐饮服务、乡村的村容村貌提升等，这些既要求市场主体投入，又涉及政府的配套项目和农户的配合，比如农家乐的卫生和质量能不能达到基本要求等；二是产业间的衔接，一、二、三产业如何实现融合，农旅、文旅如何融合等；三是市场主体的参与，如运营管理以及与市场对接；四是市场开拓，市场主体及地方政府对景区的宣传等。可见，美丽乡村建设与乡村旅游融合发展的战略方针的实践是一个复杂的过程。

农村产业想要发展起来，离不开四大要素：一是产业与农村社会和农民、土地之间的关系；二是产业与政府支撑，即政府配套项目，政府需要考虑到产业体系的建设；三是产业与市场，即如何销售、如何打开渠道，这些都是非常重要的问题；四是产业技术，产业发展需要一定的技术支撑，而农业的相关技术不存在技术壁垒，大多数可以从市场购买到。所以，对于农业产业来说，最为关键的是前三个要素，其中涉及四组关系，即产业发展与村庄社会的关系（空间）、与农民的关系（人）、与乡村资源的关系（地）、与市场的关系（农民如何进入市场，如何对接市场），核心是乡村要素的重组。

四、项目制角度看乡村旅游

伴随着基层治理重心的转变，产业发展成为基层工作的重点，国家匹配的产业项目的使用过程也在发生变化。项目制在项目投放理念、政府官员的注意力、项目资源分配和项目配套几个机制上发生了转变，其共同导向是项目资源向乡村旅游倾斜。最后带来的一个直观结果是，旅游产业对项目资源的吸纳。

具体而言，首先，政府官员的观念发生了变化，除了着重于生产建设，还将美观纳入考虑当中。但是对农民来说，他们最关心的是道路建设，而非美化的环境。可见，基层干部对农民真实的需求缺乏了解，基层干部与农民之间出现了悬浮，基层治理对象成为那些可以做出亮点的大户和项目执行中的难缠户，政府对于普通农户的了解和接触减少。

其次，项目资源的投入和政府官员注意力的投放都会有所调整，如政府会将美丽乡村和美丽庭院投放在主要旅游路线上，进行节点打造。对于旅游景点所在的村庄，公路维修等更加及时，安保设施也更加完善。

最后，项目分配上的马太效应凸显。过去，项目会分配给那些可以弄到项目的村庄，因此项目向一部分村庄聚集。现在，项目往往会集中到那些村干部能力强，做事情积极，且能够把事情做好的村庄，项目分配的马太效应进一步凸显。对做得好的村庄，政府会积极地帮助其整合项目，通过项目捆绑，做出亮点。以H镇的A村为例，A村因乡村旅游做出了成绩，乡镇便集中力量将资源投放到A村，借助乡村旅游的发展将其他部门的项目整合进来，促进村庄发展。

不过其发展涉及乡村社会与以旅游为主导产业方向的资本以及农民三者之间的关系。政府通过产业振兴推动乡村振兴，产业振兴又以产业项目和产业资金为重要手段，产业资金可以对接给村级组织，也可以对接到市场主体，却很少对接到农民，而且产业资金也受项目制的约束，比如规定多少亩以上的橘园才能申请精品果园的项目。在实践中，我们也很少看到产业资金给了村级组织，即使有，也需要与市场主体结合起来，所以产业资金最终还是用在了市场主体的自我发展上。无论是政府、村级组织还是村民，大多会认为政府的政策和资金支持可以让市场主体做大做强，进而带动村庄和地方社会的发展。从在J村的调研来看，资本很愿意与政府和村级组织打交道，如某养殖场的老板就会经常到村里，与村干部进行沟通交流，在此过程中让村里知道他的需求，在有项目的时候，希望村里能够支持等。

那么在村的市场主体与村庄是怎么关联起来的呢？一方面，正如上面提到的，村庄寄希望于在村的资本可以带动乡村振兴、产业发展，这是村庄想要利用资本的一面；另一方面，资本利用村庄，实现与政府项目和政策的对接，以及与村庄共享荣誉，进而获得更多的资金支持。比如A村是美丽乡村，乡村建美丽了，也可以为来奇潭游览的游客提供更好的游玩体验，这时村庄与景区是一体的，也是共荣的。村庄与景区是相辅相成的关系，村里有活动，吸引了人气，自然会来景区看一看；来景区的人，也会到村里的农家乐消费。

从纵向的维度看，过去资本下乡经营农业，面临着资本嵌入地方社会的问题，其中涉及土地流转和外部性问题；现在资本下乡发展乡村旅游和农旅融合，资本与村庄之间的关系发生了变化，二者成为发展共同体，相互依存、相互结合。村级组织依靠与资本的合作完成自上而下的项目任务和治理目标，资本利用村庄获得有利于自身发展的项目资源。这背后反映出基层治理转型的一个面向，即资本在基层治理中的作用凸显，从过去不依赖资本到现在较为依赖资本，其中资本与项目制之间的亲和性，基层治理任务的项目化、刚性化和指标化（基层治理空间被高度压缩），基层治理行政化面向（以完成上级治理任务为导向）是理解这一转型的核心机制。

具体来说，资本可以在基层治理中发挥如下作用：一是帮助政府和村级组织完成它自身完成不了的任务，比如H镇的黄花菜项目和公墓项目，这些任务都无法依靠组织和动员农民来做，但是可以依靠资本；二是项目配套和项目的顺利落地过程中，资本成为基层政府和基层组织行为策略中的一个重要选择；三是地方政府需要工作亮点和政绩，资本可以帮助政府打造亮点工程；四是资本成为村级治理过程中应对治理问题的选择之一，村级组织可以动员农民，也可以依托自己掌握的资本，但是动员了资本，村级组织可以更高效率地解决治理问题，在这个过程中，资本不是必要项，而是一个重要的选择项，资本使村级治理变得更加便利化，尤其是在中西部人、财、物外流的农业型地区，资本越来越成为村庄治理过程中非常重要的治理资源。

资本主体在村庄治理中发挥的作用不仅体现在具体的项目实施和产业发展等“大事”上，还体现在村庄常规治理的“小事”中。首先，资本下乡流转土地，可以为农民提供一定的租金收入，同时还能创造就业机会；其次，资本可以在村庄的公益性建设过程中提供资金支持和帮助，尤其是在农民有迫切需要，同时村里又申请不到项目时，涉及一些利民的基础设施，比如挖水池、修一条简单的道路等；再次，患有重大疾病的村民，下乡老板可以伸出援助之手；最后，常规治理中提供一些便利，如A村的奇潭景区，会在村里打疫苗、选举的时候，无偿提供车辆服务，派车接村民到乡镇卫生院和村委会；村里选举时，借用茶厂老板的场地等。A村书记指出，“村里差钱了、有困难了，就找景区老板，比如修广场的资金支持，会议室、空调等物资支持等”。

由此可以进一步尝试解释资本在基层治理中作用的变化。一是基层治理任务的变化，当前有众多治理事务仅仅依靠基层传统的治理资源难以完成，比如项目配套；二是从项目制的角度看，项目安全已成为政府部门最注重的目标，而资本能够帮助基层政府实现项目的顺利落地；三是基层政府组织和动员农民的能力减弱，动员资本就成了一个重要选择。过去基层治理任务，比如收农业税费、发展产业等都可以通过动员和组织农民实现，一方面当时的任务不刚性，另一方面基层组织还有调地和调动义务工的权力，农民可以被充分动员起来，但是现在这些条件都发生了变化。政府对资本依赖性的加强可以进一步概括为两个面向：一是自下而上地看，治理体系难以进入村庄社会内部，治理任务得不到农民的配合，因此需要依靠资本来配合；二是自上而下地看，基层治理体系和治理生态也发生了变化，整个基层治理行为是靠上级来推动的，基层治理体系的指标化、程序化，使基层干部要想完成各项考核任务，很大程度上需借助资本。

五、乡村旅游发展中政府与资本的关系

乡村旅游的发展包含两套逻辑，一是乡村旅游与旅游本身的关系是什么？二是乡村旅游与“三农”工作的关系是什么？首先是乡村旅游与旅游本身的关系，从当前乡村旅游发展的角度来看，旅游是地方政府带动农村发展和乡村振兴的重要抓手。其背后的逻辑在于，传统产业难以带动乡村振兴，但可以依靠乡村旅游，只是在农村发展乡村旅游也出现了一些问题：引进资本发展景区游，背后是资本的力量，景区缺乏带动乡村发展的机制，而且乡村旅游本身的市场空间有限。由此带来的结果是，旅游的地产化、区域内旅游的无序竞争、社会资源的浪费、折腾乡村、挤占其他产业的发展空间以及村庄分化的加剧和不公平。

其次是乡村旅游与“三农”工作的关系，一方面涉及乡村旅游发展过程中的乡镇政府与村级组织的角色。本地的乡村旅游总体上仍然是一种自发式的发展，政府希望借助资本开发景区来带动乡村旅游业的发展。从本地乡村旅游发展的状况来看，政府主要发挥了协调、管理、服务、规范和监督的作用，在项目资源的投放上，政府也会有侧重地将项目资源放到可以做出亮点的村庄，其中以A村为代表的旅游村是乡镇的亮点村，所以村级组织在乡村旅游发展过程中的作用不容忽视。

另一方面是资本与政府的关系。这里要对政府进行区分，至少要把乡镇政府与区及区级以上的政府区分开来。乡镇政府的资源并不多，主要集中在区及区级以上的政府层级。H镇的乡镇副镇长指出，田园综合体是一个大型项目，要进入国家、省一级的项目笼子里去，也只有国家级和省级的资源才能支撑起这个项目。同样，也要对资本本身进行分类，如规模大小，规模不同，其与政府之间的关系就存在差异。乡镇一级往往只掌握一些小项目的分配权，大项目的分配权在区以及区以上级别的政府。大资本下乡的过程中，乡镇成为协调型和边缘型主体，而一些规模小的资本对乡镇政府的项目依赖性更大，乡镇的小项目对小资本具有一定的吸引力。因此，乡镇可以借助这些资本来完成自己的工作任务，打造政绩亮点，达到其治理目标。小资本与乡镇之间有着更为丰富的互动关系。

为什么在乡镇治理过程中，资本的作用不容忽视？仅从产业项目落地的角度看，资本与产业项目落地之间有亲和性。项目下乡的背景下，乡镇的目标是实现项目的安全落地，比如在规定的时间内规范地完成项目，在此基础上，乡镇希望项目可以发挥锦上添花的作用，即借助项目资金打造乡镇的工作亮点。那么，哪个主体可以代替乡镇完成此项任务呢？乡镇可以选择的对象包括村民、村级组织和资本。调研中发现，资本是乡镇在落实项目中非常重要的一个选择。之所以如此，是因为资本具备以下几个条件：一是资本实力雄厚，可以做到项目配套，实现项目的顺利落地；二是资本具有经营能力，会核算成本收益，市场敏锐度高，具有规避市场风险的能力，靠资本来承接产业项目，成功的可能性更大；三是资本更加灵活，也更有效率，可以规避项目制的僵化，并做出亮点。这些条件都使得资本成为政府落实产业项目的不二选择，尤其是对比村级组织，资本的优势更加明显。村级组织本身的经营能力、发展能力、人力资源等都十分有限，在项目落地的过程中可能会遭遇更多风险。从产业发展本身来看，政府想要打造一个产业，也需要依靠资本的力量。比如要建设一个精制茶出口加工基地，需要投资几个亿，但是政府没有这么多钱，因此需要依靠资本。

此外，尽管资本与政府有着十分密切的关系，但是在区分不同的资本之后会发现，政府的逻辑与资本的逻辑之间还存在一定的错位和张力。比如在产业项目落地的过程中，政府打造亮点的逻辑和行政逻辑凸显，需要扶持一个主体去对接项目，以求大求新，确保某地有一个亮点。但是资本是一种营利导向，受经济逻辑支配，与政府的逻辑相背离，这会导致产业资金的低效率甚至无效率。因此，这种项目投入的方向需要警惕。

不过，在政府与资本的关系中，还存在一个互利共赢的空间。在乡村产业发展过程中，政府的意图是通过产业发展来促进乡村振兴和共同富裕，而产业发展必须嵌入市场体系，但是在当前产业政策执行过程中，政府在产业发展中的主导地位尤其明显，比如通过制定产业政策来引导产业发展方向和产业发展目标，乡村旅游就是典型例子，美丽乡村建设与乡村旅游融合发展更为典型。再比如政府通过产业资金的输入来扶持产业发展主体，尤其是引入资本承接项目。政府的产业政策，可以在短期内为产业发展赋能。但是要警惕政府主导的一些产业发展，行政逻辑压倒社会逻辑，自上而下的规范化和标准化逻辑渗透到社会内部，而社会层面的需求却未能有效反馈到行政体系当中，产业项目的设施和产业资金的使用并未真正反映和满足广大农民的发展需求，最终也难以达到政策目标。

在中西部传统农业型村庄的乡村经济发展和乡村产业振兴中，国家项目和资本力量是非常重要的因素。笔者在陕西阎良调研时发现，村干部将政府的项目当作“第一桶金”，有了这“第一桶金”，产业发展才能跨出第一步。在H镇调研时，乡镇干部认为，“现在农村要发展，没有项目，没有资本，光靠政府呐喊是没有用的。政府很欢迎资本下乡，资本来了，对农民有带动作用，可以发展地方经济。企业可以增加地方税收，带动区域的基础设施建设，带动农户思想观念的改变和农民就业、农产品销售”。

六、新一波的资本下乡以及资本形态

基于C县的调研，笔者发现乡村社会已经出现了新一波的资本下乡。简单来说，新一波资本下乡进行旅游资源开发，大多是本地的老板，因本地老板比较了解本地资源的情况。同时，这些老板主要来自两个行业：房地产业和矿业。新一波的资本下乡主要进军的领域是特色种养殖业和乡村旅游业，其中乡村振兴是重要的政策导向。

从资本下乡的历程看，资本下乡有一定的政策背景。2008年开始大规模土地流转，农村出现第一波资本下乡种地，在2015年左右开始撤退。2014年左右，房地产和矿产两大产业出现资本过剩，资本市场的变化导致资本开始转型。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略，2018年，党的中央一号文件要求构建农村一、二、三产业融合发展体系，大力发展休闲农业和乡村旅游，实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇；利用闲置农房发展民宿、养老等项目；发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业；积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。

关于乡村旅游的发展，早在2018年之前就已经出现在政策文件当中。2009年，《全国乡村旅游发展纲要（2009—2015年）》首次对乡村旅游产业发展方向做出系统性、全局性指导。2014年，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》专门指出大力发展乡村旅游。2015年，发展乡村旅游被写入中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》的第二部分，即“围绕促进农民增收，加大惠农政策力度”，提出农村产业发展和乡村旅游融合。随后，农业部（现农业农村部）联合财政部等11个部门印发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》。

2016年，《“十三五”旅游业发展规划》首次将旅游规划列入国家重点专项发展规划，同年8月，国家旅游局（现文化和旅游部）发布《关于印发乡村旅游扶贫工程行动方案的通知》，将乡村旅游与农业现代化、精准扶贫深度结合，提出“深入实施乡村旅游扶贫工程，充分发挥乡村旅游在精准扶贫、精准脱贫中的重要作用”。2017年，乡村旅游发展提质提档，中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》要求壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链。继2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》之后，2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，提出社会力量积极参与，将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合。

2020年7月，农业农村部印发《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》，针对休闲农业和乡村旅游，要聚焦重点区域、注重品质提升、打造精品工程和提升服务水平。2021年，中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》要求构建现代乡村产业体系，开发休闲农业和乡村旅游精品线路，完善配套设施；推进农村一、二、三产业融合发展示范园和科技示范园区建设。

与第一波资本下乡相比，这一波下乡的资本体量更大，开发旅游所需要的资本要求也比较高，如乡镇干部所说，“一般的小老板搞不了乡村旅游，吃不消”，又如山西省某村的村书记所说，“随便一个景点没有几个亿下不来”。笔者调研的C县的几个景区，富裕山截至2021年已经投资8000万元，三峡大瀑布为创5A投入了2.8亿元。可见，伴随着社会结构和市场结构的变迁，资本下乡的过程也在发生变化。认识和理解资本下乡的结构背景、动力机制和可能带来的政治社会后果，将有助于我们更好地把握当前乡村社会的发展趋势。